撰文者:國立成功大學醫學系三年級李柏錦

聯合國在2011年9月針對非傳染性疾病 (Non-Communicable Diseases, NCD) 舉辦了一次高階會議 (UN High Level Meeting on NCDs),隨即通過一份政治宣言 (Political Declaration;聯合國決議文A/Res/66/2)。2014年7月由世界衛生組之召開另一次高階會議,針對2011年以來的政治宣言執行與各國改善的成效進行檢討。當次會議的報告指出:這段期間的發展方向"不適當(inadequate)" 且各國改革的項目"不平均 (uneven)"。有鑑於此,聯合國會員決定於2018年召開下一次的高階會議,重新審視整體計畫並改善「聯合國營養供給的黃金十年計畫(UN Decade on Nutrition)」。

在這幾年以來,學者們觀察到影響健康的因素中包含社會性因子 (Social Determinants)、政治性因子(Political Determinants)、商業性因子(Commercial Determinants)。

“Matmot’s focus on social determinants of health need to be matched with an equal concern for the commercial determinants of health." (Hasting 2012)

日內瓦高級國際關係研究學院國際衛生中心主任Ilona Kickbusch提到,國際衛生學者長期建議世界衛生大會在大會(Plenary)、Committee A(健康及技術議題委員會)及Committee B(總務委員會)外,應當增設一個Committee C以作為國家衛生官員、學者、專家等更多領域的代表針對新興議題進行討論。這也是為什麼WHA期間有這麼周邊會議的原因。

Mrs. Kickbusch提到:在健康議題當中,世人們正在一個「全球化危機」的處境當中。這並不表示全球化應當被完全禁止,它某一層面也提升了人類生活的品質與方便性。但是,這樣的商業模式與各個公民社會的文化相結合的時候,就可能造成危機。某些非傳染性疾病甚至是與消費模式有極高的關聯(consumption-oriented)。因為,現今這個商業模式隱藏一個中心概念:more ─ 需要更多、生產更多,而使人類(Homo sapiens) 進化/突變為 消費人 (Homo shopiens)。這也是為什麼聯合國可發展計畫(SDG)最強調的重點在於維護供給與需求「永續性」,以求人類社會的平衡。

商業因子的供給面

商業因子危害健康的三大層面在於有害的產品 (toxic product)、有害的生產環境 (toxic environment)及有害的行銷 (toxic marketing)。

過去一、二十年以來,包裝食品與非酒精性飲料生產公司增加的倍數極快。為了解決這樣的問題,Mrs. Kickbusch舉出「食物系統 (food system)」作為示範,從生產、加工、物流、分配、消費到食物浪費控管,一連串完整流程的重新規範將有助公民取得健康食物。

值得注意在商業行為中,我們往往積極關注、規範生產者 (producer),卻對零售商 (retailer) 較不在乎。然而,事實顯示出後者對於消費行為的影響更甚。近年來零售商流行的策略:無所不在 (ubiquity),一週七天、每天24小時,無處不在的提供服務;同時消費文化的需求端也促進這樣策略的形塑與推廣。然而這帶來的危害除了健康領域之外,商業大舉侵入公共空間,例如:隨處可見的商業看版、商店的設置與宣傳品等,都大大提高政府推廣健康食物的難度。

商業因子的需求面

如同Jules Pretty所說的:「我們一天生活中最接近『政治』的舉動,就是決定我們要吃什麼樣的食物。(The most political act we do on a daily basis is choosing what we eat.)」選擇,是公民的權利,也是被賦予的責任。Mrs. Kickbusch提到一個概念:Health Literacy,指的是「能夠在日常生活中做出符合健康的選擇」。

政府如何管理商業因子

大部分國家對於菸、酒等產品課予另外的稅額,相同的策略也能夠在食品添加物或食品製造業上發揮效用。

智利衛生部長Mrs. H. E. Carmen Castillo以智利所採行的策略提供與會者作為參考。智利對於兒童食品健康相關政策包含三大面向:提高警示、限制校園食品販賣、降低對14歲以下孩童的商業廣告。

智利政府規範不符國家衛生規範的食品製造業者必須在產品包裝上,明確的標示「高卡路里」、「高碳水化合物」、「高鈉」……標示(如下圖包裝黑色八邊形圖示)。依據政府的抽測顯示,93%的民眾可以分辨這樣的標示,並會改變消費選擇。另外,校園提供以及販賣的食物也必須符合更嚴謹的標準。

智利政府為了確保學童的食品消費選擇,對於包裝的規範也十分有趣。除了內容物的嚴格規範並做出相應標示外,任何「可能誘發孩童興趣的包裝」都不被允許。例如復活節最常見的兔子包裝巧克力全面禁止,必須改成普通而樸素的包裝(如下圖)。此外,包含美祿、麥片等外包裝一些運動員或強壯手臂的圖案必須刪除,因而只剩食品照片。

至於世界食物飲料生產聯盟秘書長Rocco Renaldi (下圖右一) 也認為:政府政策的領導力是食品健康政策最重要的要件。由於生產商這一類的私部門(private sector)是非常多元的組成,因此在談及產業對健康因素影響的同時,政府在政策決定過程間與越多型態的產業結合、討論將會有極大的助益。

除此之外,各類公司往往會追求品質、過程與符合健康的產品升級(product imrpovement),這不僅僅只是為了提高品牌聲譽,也有社會責任的成分在其中。因此,政府制定政策鼓勵升級或禁止陳舊生產概念使供給端的革新,實質上也是整體提供消費者更健康選擇的方法。

NCD Alliance執行長]Ms. Katie Dain最後則提到,NCD Alliance成立初期就做成一系列對政府的建議及方針,第一項就是要求政府「制定完善的體系與架構」。而多年後的今天,政府的健康政策應該更進一步朝向一個「以人口數為基礎」並且「針對日常用品」的整體健康策略,包含政府挹注基金、產業規範及發展計畫等等。

整體健康政策受到多種因子的綜合影響,其中商業因子從每個人的生活之中發揮效應,進而影響社群、產業以致國家的系統。探討健康中商業因子的同時,對於產業體系的理解顯得非常關鍵,而產業的變革則又與政策交互影響。各個面向環環相扣,也因此三位與會專家都提到「國家政府」在這項議題當中是最為關鍵且有效益的角色。

這也再次提醒我們:「健康」、「公共衛生」與「政治」關係密不可分。